2017-03-23

本文刊登于《中国信息安全》2017年第3期

 国家测绘地理信息局测绘发展研究中心  孙威

      当前，我国高度重视国家信息安全。2014年4月15日，习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议上首次提出总体国家安全观。2014年以来，我国先后出台了《中华人民共和国反间谍法》和新《中华人民共和国国家安全法》。

      地理信息是国家重要的基础性、战略性资源，广泛应用于经济建设、国防建设和社会发展，尤其是涉密测绘地理信息，直接关系国家主权、安全和利益。地理信息是承载人口、资源、环境，以及经济、社会信息的重要基础信息，涉及自然和人文要素的空间分布规律，地理信息在使用过程中的正确性、权威性、安全性的保障十分关键。

      地理信息在历史上是军事斗争的组成部分，是保证战争取得胜利，并进而维护国家安全的关键因素。在现代军事战争中高精度地理信息至关重要，尽管有了高精度的航空航天遥感技术，采用地面精确测量手段对有关重要地物情报进行收集与核实仍不可替代。因此，发达国家都将高精度的地面测量作为重要保密内容并禁止外国人进行精确测量。同样，基于军事目的的外国人来华非法测绘，获取我国重要地理信息并实时传输境外，也将直接危害我国国家安全。

      随着信息技术的发展和地理信息的广泛应用，互联网地图服务和移动地图服务迅速发展，测绘地理信息服务与各类生活服务不断融合，测绘地理信息应用广度和深度都得到极大拓展，各种新的地理信息产品、个性化应用不断产生，产业不断呈现新业态。同时，地理信息市场主体迅速扩大，国内外越来越多其他领域的企业纷纷加入地理信息应用行列，地理信息用户群早已扩展到个人，如此数量庞大、种类繁多的用户、产品和服务，也给地理信息安全监管带来挑战。

      在目前技术快速发展的时期，能够产生地理信息并为人们服务的设施越来越多，地理信息越来越容易被获取，这些地理信息对国家安全的影响该如何评价，如何进行监管，需要我们认真梳理并逐一解决。重视地理信息安全，首先要找准哪些方面存在安全问题，本文旨在为进一步加强地理信息安全监管理清思路。

一、测绘行为和测绘装备的界定

      《中华人民共和国测绘法》已经对测绘进行了明确的定义，指出“测绘是指对自然地理要素或者地表人工设施的形状、大小、空间位置及其属性等进行测定、采集、表述以及对获取的数据、信息、成果进行处理和提供的活动”。但是，在实际工作中，随着测绘装备的不断发展和地理信息的广泛应用，很难对一些具体行为是否属于测绘行为进行明确判定。一方面，随着技术的不断进步，高精尖装备发展迅速，智能手机，以及一些相机和可穿戴的生活设备均具备定位和量测功能，使用这些设备在满足日常功能的同时也可以获取较为精确的位置信息。用户使用新型装备获取位置相关信息的行为是否是测绘行为，目前还缺乏明确的判定标准。另一方面，随着经济的迅速发展，地理信息与其他信息的集成应用更加普及，测绘融入更多的经济活动中，一些企业为了提升经济效益，开始建立销售、物流等有关信息系统，并进行涉及地理信息的企业数据采集，用于智能交通、物流运输的位置数据采集等行为是否属于测绘行为，也需要进行明确界定。

      同时，《中华人民共和国测绘法》第五十一条还对有关测绘违法行为做出了没收测绘装备的规定。在实际监管案例中，由于技术的发展和新型装备的出现，用户方和监管方在关于什么是测绘装备的认识上存在较大分歧，加大了执法难度。为了规范用户行为和监管行为，有必要对新技术条件下的测绘装备进行明确细化和规定。

      对测绘行为和测绘装备的准确界定直接关系到产业发展和地理信息安全。如果对测绘行为的界定过于宽泛，可能会制约产业的发展，同时将会在监管执法过程中出现管得太多却管不住的情况。如果不加以监管，很可能会出现少数别有用心的人员利用这些隐蔽性强的工具打着经济活动或其他各种活动的幌子进行非法测绘活动，给我国带来巨大安全隐患。因此，通过分析测绘行为的关键要素和重要特征，结合当前测绘违法案例，调研可穿戴测绘装备和位置有关装备产品的情况，明确界定测绘行为和测绘装备的判定标准，对于加强地理信息安全监管十分必要。

二、地理信息数据采集的安全监管问题

      目前，地理信息数据采集方式主要有三种：第一种是航空航天遥感数据采集。第二种是地面测量，包括通过个人手持测量装备和采用各类移动测量装备进行数据采集。第三种是通过网络方式进行数据采集，目前主要是网络标注和众包数据采集。在这些数据采集方式中存在的安全监管问题主要有：卫星遥感测绘数据处理、传输和分发过程的安全监管问题；星基高精度位置数据获取带来的安全监管问题；无人机数据采集中的安全监管问题；倾斜摄影的安全问题；网络标注和众包采集中的安全监管问题；自动驾驶汽车地图生产中的安全问题；室内数据采集的安全问题，等等。

      在卫星遥感方面，按照有关规划，未来几年内我国将发射多颗遥感卫星，卫星遥感数据采集活动将不断增多。随着我国测绘卫星、高分卫星以及我国其他自主研发遥感卫星的发射，国产卫星遥感数据量迅速增加，卫星遥感已经成为现代测绘进行地理信息数据获取和更新的重要手段，应用领域也在迅速扩展。随之，卫星遥感数据应用产业链开始发生明显变化，从原来的处理和应用环节增加到获取、处理、分发与应用，获取的地理信息内容也越来越丰富，这些地理信息与国家安全的关系十分密切。卫星遥感数据处理、传输和分发过程中存在的安全问题也随之而来。

      航空遥感领域，近年来无人机迅速发展，航空摄影方式出现了倾斜摄影技术，在开辟遥感影像应用新领域的同时也给地理信息安全带来巨大隐患。

      随着星基高精度位置数据获取技术不断发展，我国北斗用户在无需架设基站的情况下，可以在全球任一地点享受厘米级的高精度定位增强服务。目前，我国已有企业在星基高精度位置增强服务领域显示出了一定的国际竞争力，可以提供高精度定位解决方案。对这类应用的有效安全监管，也是当前产业发展需要解决的问题。

      作为导航地图未来发展方向的高精度地图，是自动驾驶汽车发展中非常重要的一环。目前普通地图导航能将车辆位置精确到数米之内，而高精度地图则可以精确到10厘米的级别。面对自动驾驶汽车市场的发展，国际国内各大地图出版商、汽车公司和IT公司都在开发研究针对自动驾驶的地图技术，以尽早实现自动驾驶汽车的商用，由此而带来的安全问题也需要进一步研究。

      关于网络标注和众包数据采集，我国目前对国内地图服务提供商还没有放开这两种数据采集方式，互联网地图标注和众包地图数据采集的内容还没有直接在网络呈现，需要通过互联网服务提供商进行审核后发布。国家测绘地理信息行政主管部门对互联网提供商进行监管。但是，我们对国外地图服务网站（比如Google）的网络标注还缺乏有效的监管手段，仍有不少翻墙用户为Google地图提供标注，这个问题应该如何解决？同时，我们已经从发达国家的实践中看到了众包这种颠覆性的数据采集方式的巨大优越性，以及其对提升地理信息采集效率的重要意义。因此，研究这种方式可能带来的安全问题，并予以很好地解决，这对于测绘地理信息今后的发展将具有极其重要的意义。

三、地理信息加工处理、存储传输、应用服务过程中的安全监管问题

      我国地理信息加工处理过程中存在的主要安全问题有两个：一是一些保密意识淡漠的单位和个人可能将涉密地理信息违规放到互联网上进行生产，导致泄密。二是在加工处理过程中大量采用国外软件，存在巨大安全隐患。尤其是遥感数据处理目前大多采用国外软件，形势十分严峻。

      地理信息存储和传输过程中的安全问题主要是涉密信息上网问题。在分发和交易过程中存在的安全问题主要是涉密地理信息的非法拷贝问题，包括纸质地图的拷贝，通过存储介质拷贝，通过网络复制等。

      我国地理信息应用主要有网络地理信息应用服务，地理信息应用系统集成，基于位置的各类个性化服务等方式。网络地理信息应用服务又包括：提供影像服务、提供普通二维地图显示服务、提供三维地图和街景地图等显示服务、提供基于地图的导航和基于云计算的地理信息应用服务等。地理信息应用过程中的安全监管问题主要包括：实景三维地图网络服务的安全问题；地理信息应用系统集成过程中的安全泄密问题，尤其是涉及有外资背景的GIS项目；企业在应用地理信息过程中的安全泄密问题等。

四、现有地理信息安全监管政策存在的问题

      我国测绘地理信息安全监管政策除了《测绘法》《国务院关于加强测绘工作的意见》等综合性法律和规范性文件，以及有关地理信息安全监管的专门性规范性文件《关于加强涉密测绘地理信息安全管理的通知》外，可将其余政策分为保密规定有关政策，数据生产过程管理有关政策，测绘成果管理有关政策以及安全执法检查的有关政策四大类。这四类政策分别从地理信息安全监管的事前、事中和事后等方面进行了规定。分别研究这几类政策存在的问题有利于形成完整的监管法规体系。

      目前，我国有关地理信息保密内容规定的法规政策主要有《测绘管理工作国家秘密范围的规定》（国测办字[2003]17号）、《基础地理信息公开表示内容的规定（试行）》、《公开地图内容表示若干规定》、《公开地图内容表示补充规定（试行）》、《遥感影像公开使用管理规定》等。这一类政策主要明确哪些地理信息是涉密或不能公开，属于事前监管政策。

      有关17号文对测绘成果秘密范围过宽、秘密等级过高等问题已经成为业内共识，国家测绘地理信息局曾组织相关单位进行专门研究，一些专家学者也从多个方面开展过研究。随着倾斜摄影、地面移动测量等新技术的发展，三维地图、街景地图等新的地理信息的广泛应用，是否有必要对保密内容或不能公开的地理信息的有关规定进行新增或修订，需要进一步研究。

      随着新技术的发展，地理信息的形式更加多样，现有测绘成果管理制度如何管理地理国情监测、地理信息大数据等成果，如何对涉密测绘成果使用中出现的非法提供、转让、转借、买卖等问题进行有效管理，如何在考虑有效保障国家安全的同时，更好地促进地理信息产业化应用，还需要进一步研究与修订。

五、地理信息安全面临的潜在风险

      当前，大数据、云计算、物联网等新技术不断发展变革，在给地理信息技术和产业发展带来巨大影响的同时，也给地理信息安全监管带来新的挑战。

      大数据带来的潜在安全风险。通过大数据分析可以实现对国防要素和重要国民经济要素的空间分布数据采集，直接影响国家安全。采用大数据分析可以实现对个人的精确定位和活动路径的历史轨迹回放，严重威胁个人隐私和个人安全。当前，大数据应用日益增多，迫切需要全面分析大数据应用带来的地理信息安全风险以及解决措施。

      云计算带来的潜在安全风险。现阶段，云计算技术正在迅速发展，云计算服务模式正在对地理信息服务模式产生重大变革，有人预言，云计算服务将成为信息行业的主要服务。未来，在云计算模式下，各类数据都将被高度集中在云计算平台，这种高度整合与集中将给安全监管带来巨大挑战，地理信息也不例外。近几年来，各级各类地理信息云平台建设正在不断兴起，深入研究地理信息云计算平台给地理信息安全带来的安全隐患以及解决措施十分必要。   

      军民融合中存在的潜在安全风险。按照军民融合发展战略，以及中央军委明确提出的“对于承担国家赋予的社会保障任务，纳入军民融合发展体系”，军民双方在合力推动地理空间信息开发利用、军民遥感卫星数据共享共用、精密位置服务工程建设和北斗系统测绘应用等方面的融合不断深入。这个过程中，地理信息作为军用的重要基础信息，直接关系到国家安全，若不严格进行地理信息安全监管，将给国家安全带来巨大潜在威胁。

结语

      适应我国经济社会发展的新需要，国家测绘地理信息局局党组提出了“加强基础测绘、监测地理国情、强化公共服务、壮大地信产业、维护国家安全、建设测绘强国”的事业发展总体战略。测绘地理信息服务国家安全就必须要准确把握国家安全形势变化新特点、新趋势，找出总体国家安全观下，对测绘地理信息的新需求。

      围绕国家安全需求，我国测绘地理信息工作取得了一系列重要进展。但是，与保障国家安全的迫切需求相比较，仍然面临许多挑战。地理信息安全监管问题涉及多个方面，面临的风险也是多方面的，任何一个方面的疏漏，都将造成重大安全问题。不仅如此，测绘地理信息安全监管问题还涉及体制机制、地理信息安全技术创新等问题。认真梳理这些新问题新风险，是做好测绘地理信息安全监管工作的前提条件。

      维护国家地理信息安全的同时，更要推进地理信息服务，要正确处理地理信息保密与应用之间的关系，两者相互矛盾，既对立又统一，厘清矛盾的主要方面和次要方面，该保密的严格保住，该公开的坚决公开，在保障地理信息安全的同时，提高地理信息共享利用的水平，才能推动地理信息产业的健康发展。